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支线航空发展政策改革总体框架研究（下）
通过降低第三类机场尤其是中小机场的收费标准，可以激励航空公司开通更多的航班，进步中小机场的通达性。这也是国家倡导的降低制度性交易本钱的应有之义。
中小机场大面积亏损是长期困扰政府和机场治理机构的大题目。这个题目的长期存在，与对中小机场的认知不全面和治理机制设计不到位有关。支线机场都是旅客吞吐量不大的小规模机场，由于机场行业投资大，具有很强的规模经济特性，在达到一定规模前是不可能盈利的。地方政府投资建设机场时也应当知道短期内是不能盈利的，不但不能盈利，甚至营业收进连运营费用都补偿不了，需要政府提供补贴。因此，既然中小机场建设的目的不是在短期内盈利，那么对于小规模机场，应当按照《机场治理条例》规定的“机场是公共基础设施”的定位，采用恰当的方式进行治理，而不能按照一般企业那样考核利润。
对上述数据进一步分析可知，70座支线飞机的不含税价格是2523万美元，单座不含税价格是36万美元；130座干线飞机的不含税价格是3427万美元，单座不含税价格是26万美元。因此，支线飞机的单座不含税价格只比干线飞机多10万美元，由于税收政策原因，导致支线飞机的单座购买价格比干线飞机多16万美元，差额进步了60%。
2008年，民航总局、财政部印发了《民航中小机场补贴治理暂行办法》（民航发[2008]15），建立了对中小机场的补贴制度。2010年、2012和2020年，民航总局、财政部对其做了修订，现行有效的办法是财建〔2020〕93号文件印发的。
2013年8月1日，民航业全面实施营改增。2013年8月，财政部、国家税务总局印发《关于调整进口飞机有关增值税政策的通知》（财关税[2013]53号），从2013年8月30日起，将干线飞机的进口增值税优惠税率由4%上调为5%；同月，国务院关税税则委员会印发《关于调整褐煤等商品进口关税税率的通知》（税委会[2013]31号），从2013年8月30日起，取消空载重量在25吨及以上但不超过45吨的客运飞机（税号：ex88024010）的1%进口暂定税率，恢复实施5%的最惠国税率。
2006年，民航总局在《关于〈民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见〉的背景》中指出：“导致适合支线航空运输的支线飞机数目较少的主要原因之一是支线飞机、发动机及零备件进口税赋过高。目前国家对进口空载重量25吨以下的飞机征收关税5%和增值税17%，综合税率为飞机价值的22.85%，而空载重量25吨以上的干线飞机关税和增值税仅分别为1%和4%，大大低于支线飞机税率，造成支线航空运营本钱远高于干线飞机运营本钱。例如购买1架国外生产的70座级飞机，购机价格约为3100万美元（含关税、增值税），均匀单座价格约为44万美元，而购买1架130座级的飞机，购机价格约为3600万美元（含关税、增值税），海运费，均匀单座价格为28万美元，单座价格相差16万美元。因此，航空公司宁可购买130座级飞机，也不往买70座级的飞机，两种机型投进航线运营的本钱差异太大”。
假如支线航线主要由窄体飞机运营改为支线飞机运营后，支线机场的通达性会大幅度进步，航空运输对经济社会发展的支持作用将更强，获得的财政收进将更多。因此，在支线航空政策调整过程中，建议国家财政增加部分财政支持资金，实际上，这种财政资金支持的效果更类似于政府的投资。国家财政资金投进的增加，将加速支线航空市场结构调整的进程，对国产飞机的发展也会产生很大的支持作用。
六、机场收费政策
机场与公路不同，公路建成后就可以通车，只是车次多少题目，新建中小机场投进使用时旅客很少，假如没有补贴，航空公司不能盈利，根本不会开通航班，就会导致机场闲置，造成投资浪费。中小机场投产前几年需要政府提供机场运营补贴和投资补贴，是一项较大的投资支出。目前机场投资时一般只做一次性的投资预算，而不做补贴预算，导致很多中小机场投进运营后缺少资金进行补贴，给地方政府和机场治理机构都带来不少麻烦。
这种补贴方式区分机场治理机构需要补贴的程度，对于公平提供补贴是有效的，促进了这些机场的发展。但是，根据旅客人数提供变动补贴的方法，不能区分支线飞机和干线飞机对优化机场通达能力所提供正外部性的差异，也不能激励中小机场治理机构采取措施吸引支线飞机运营这些中小机场，对进步中小机场通达性的作用不足。由于在旅客人数相同的情况下，航班数目不同时，机场的通达能力是不同的。
干线飞机进口享受税收优惠政策，支线飞机进口不享受税收优惠政策，导致支线飞机进口税收本钱大大高于干线飞机，这个题目曾经是制约我国支线航空市场发展的重要原因。随着营改增政策的实施和税率的调整，这一题目基本解决了。
由于对干线飞机与支线飞机同等减免航材进口环节的关税和增值税，不能产生激励航空公司用支线飞机运营支线航线的效果。
表2：机场分类目录
另外，为了激励航空公司用支线飞机运营支线航线，建议实施与干线飞机相差异的机场收费政策，对航空公司用支线飞机运营中小机场免收部分费用，由中心和地方财政按照支线飞机航班起降架次对中小机场提供运营补贴。
十一、营改增政策消除了进口支线飞机的税收劣势
总之，民航业营改增政策的实施和进口关税税率的调整，降低了支线飞机对干线飞机的竞争劣势。但是，由于进口税收政策的复杂性，民航业对这个政策利好的认知仍然比较肤浅，民航业内很多专业人士直到现在仍然在说支线飞机比干线飞机的进口税收本钱高，该政策调整并没有在飞机引进决策中产生大的作用。
根据财务收支情况，中小机场治理机构大致可以分为三类：第一类是规模很小的机场，业务收进现金流不能补偿业务支出，现金流量是负值，不能持续运营，需要政府补贴；第二类是规模稍大一些的机场，业务收进现金流能够补偿业务支出，现金流量是正值，但计提跑道、候机楼等固定资产折旧后亏损；第三类是规模较大，业务收进现金流能够补偿业务支出，现金流量是正值，计提跑道、候机楼等固定资产折旧后仍然有利润。
《民航中小机场补贴治理暂行办法》（财建〔2020〕93号）第七条规定，中小机场补贴包括固定补贴和变动补贴两部分。固定补贴根据地区种别和机场旅客吞吐量档次确定。基本原则是所在地区经济越不发达、旅客吞吐量档次越低，补贴额越高。变动标准补贴按照旅客吞吐量人次计算，根据地区种别和机场旅客吞吐量档次确定标准，原则与固定补贴相同。
八、支线机场治理体制
目前，我国存在中小机场收费定价偏高的现象，扭曲了交易结构，不利于支线飞机运营中小机场模式的发展。
我国目前支线飞机不到200架，占飞机总数的比例仅仅5%，提供的旅客运输周转量不到2%，减免这些支线飞机的增值税，对国家财政不会造成大的负担。随着支线机队规模的扩大，支线飞机的规模经济上风就能体现出来，运营本钱就会大幅度降低，等支线飞机的机队规模比较大（例如占全国机队规模的25%）时，再恢复或者调高支线飞机运营收进增值税，那时对支线航空不会造成不利影响。
根据《关于营运支线航线的国内航空公司维修用航空器材进口税收的暂行规定》（财关税[2010]58号）及其更新文件，从2011年至今，国家对国内航空公司用于支线航线飞机、发动机维修的进口航空器材（包括送境外维修的零部件）免征进口关税和进口环节增值税。
表1和表2是民航发〔2017〕18号文件中的机场分类目录和内地航空公司内地航班航空性业务收费的基准价。从这两个表格中可以看出，一类机场的收费标准低于二类机场，二类机场的收费标准低于三类机场。也就是机场越繁忙，收费标准越低，机场业务量越小，收费标准越高。这种标准，是按照自然垄中断理论制定的，贯彻了“本钱回收”定价原则，不答应繁忙机场的治理机构利用自然垄中断地位按照过高价格收取费用。国家之所以这样规定，是由于一类机场固然投资额大，但这类机场的航班量也很大，即使执行稍低一些的收费标准，这些机场的收进也能够收回本钱；三类机场固然投资额小一些，但这些机场的航班量也很小，有些机场甚至天天只有几个航班，即使执行这样较高的收费标准，这些机场的收进也难以补偿本钱。本钱收回定价原则与市场供求定价原则是相反的。在市场供求定价原则下，供求双方按照供求定律协商确定价格，一类机场的航班时刻供不应求，机场收费标准应该高；三类机场的航班时刻供过于求，机场收费标准应该低。
七、支线航班航材进口税收优惠政策
由于政策效果的滞后性，这些政策改革应当按照先易后难的原则实施，并动态评估政策实施的效果，假如简单易行的政策实施后就能实现政策目标，则其他政策改革就不再实施。
对上述三类机场，应当实行不同的治理体制。对于第三类机场，其治理机构可以作为一般企业对待，政府一般不用提供运营补贴，可以考核利润。对于第一、二类机场，应当将跑道、候机楼等资产作为与市政道路同类的资产，不作为机场治理机构的资产，不计进机场治理机构的资产负债表，不计提折旧。机场治理机构承担的是对机场设施提供治理维护服务的职能和运营机场设施向航空公司提供服务的职能，其对运营治理、维护有关的本钱费用负责。这样处理，第二类机场的治理机构就不会亏损了。对于第一类机场的治理机构，地方政府可以参照财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操纵指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），按照该文件规定的可行性缺口补助（ViabilityGapFunding）方式提供补贴。可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司本钱回收和公道回报，而由政府以财政补贴、股本投进、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。
本文是一个支线航空发展政策的框架性改革建议，各个政策建议的论述都是比较扼要的，也没有进行定量分析。今后，我们要对上述每一项政策都进行具体的分析论证和制度设计，为我国航空运输事业的发展提供更有力支持。
通过上述分类处理，可以有效解决困扰各方的中小机场治理机构大面积亏损题目，让机场治理机构轻装上阵，加强治理，提供安全、优质、高效的服务。
民航业营改增后，由于增值税的价外税性质和多环节征收特征，航空公司定期申报缴纳的增值税与进口环节缴纳的增值税存在此消彼长的关系：在进口环节缴纳的增值税增加，定期申报缴纳的增值税就减少；在进口环节缴纳的增值税减少，定期申报时缴纳的增值税就增加，但航空公司缴纳的增值税总额并没有变化。因此，在营业税制度下能降低航空公司本钱的减免用于运营支线的航材进口环节增值税制度，在营改增后，除能够节省少量资金本钱外，基本失效了。
通过2013年8月的税率调整，进口干线飞机和支线飞机的关税税率都变为5%，在关税本钱方面没有了差别。固然干线飞机进口仍然享受5%的增值税优惠政策，比支线飞机执行17%（后减为13%）的进口税率低，但由于民航业实施增值税政策后，进口环节增值税可以抵扣销项税额，不再计进飞机本钱，增值税优惠政策也就不会影响影响飞机购买本钱。因此，营改增政策实施后，干线飞机与支线飞机进口环节的税收本钱基本相同了。
与机场收费类似的是空管部分收取的航路费和进近指挥费，可以对支线飞机免收。由于该收费标准不高，影响不大。
前文先容了现行支线航空政策分析与改革方向，政策改革的基本原理与方法，支线航空补贴政策以及民航发展基金政策的题目【支线航空发展政策改革总体框架研究（上）】本文接上文，继续研究支线航空发展政策改革总体框架。
在国产支线飞机与进口支线飞机的比较方面，国产支线飞机没有关税负担，而且也执行5%的增值税优惠税率，比进口支线飞机具有竞争力。
之所以设计上述三类治理体制，是由于机场是地方政府决策投资建设的，是为地方经济和社会发展服务的，地方政府应当承担决策风险。机场治理机构一般是在建成后为治理机场而组建的，只应对其提供的治理服务承担风险，机场投资决策产生的风险不应当由机场治理机构承担。
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